[특별자치 10년, 어디까지 왔나] ① 프롤로그 = 시험대 오른 자치역량

2006년 7월1일. 한국 지방자치사에 한 획을 긋는 신개념의 지방정부가 탄생한다. ‘제주특별자치도’가 출범함으로써 제주도를 홍콩과 싱가포르에 필적하는 특별한 지역으로 만드는 1막 1장이 시작된 것이다. 타 시도에서는 지방분권의 신호탄을 쏘아올린 것으로 보고, 인구 100만도 안 되는 대한민국의 변방 제주를 주목하기 시작했다.

빛이 있으면 그늘도 있는 법. 특별자치도 출범과 함께 제주에서는 자치 시·군이 사라지면서 일각에서는 ‘풀뿌리 민주주의’가 후퇴한 날로 기억하고 있다. 지금까지 찬·반 논란이 지속되고 있어, 풀어야 할 과제가 그만큼 많다는 걸 역설적으로 말해준다.

3-1.jpg
▲ 2006년 7월1일 '분권의 시범도, 지방자치의 시범도'로서 기대를 한몸에 받으며 제주특별치도가 출범했다. ⓒ제주의소리 자료사진
◇ “제주를 분권의 시범도, 지방자치의 시범도로~” 신개념 지방정부 탄생

제주특별자치도 출범은 고(故) 노무현 대통령이 당선인 신분이던 2003년 2월 제주를 방문한 자리에서 “제주를 분권의 시범도, 지방자치의 시범도로 추진하겠다”는 구상을 밝힌 데서 비롯됐다.

특별자치도 출범 준비작업은 일사천리로 진행됐다. 제주도는 노 대통령의 구상에 근거해 2004년 11월 특별자치도 추진계획을 마련해 정부에 건의했고, 2005년 5월 정부혁신위원회는 관계 장관회의를 열어 기본 구상안을 확정한다. 그해 10월 정부안이 확정되고, 2006년 2월 제주특별법이 국회를 통과하면서 7월1일 ‘제주특별자치도’라는 신개념의 지방정부가 탄생하게 된다.

중앙에서 법률 정비가 이뤄지는 동안 제주에서는 2005년 7월 주민투표를 실시해 기존 4개 자치 시·군을 폐지하고, 2개의 행정시를 두는 단일광역자치안(혁신안)을 확정했다.

정부는 제주특별도 출범과 함께 외교·국방·사법 등 국가존립 사무를 제외한 모든 사무를 제주도에 이양, 고도의 자치권을 보장하겠다고 약속했다.

가장 큰 변화는 ‘제왕적 도지사’의 출현이었다. 도지사는 행정시장 임명권을 비롯해 제주시-서귀포시 양 행정시의 예산과 인사까지 좌지우지할 수 있게 됐다. 각종 인허가 권한이 중앙정부로부터 이양 받으면서 제주특별자치도지사는 타 광역자치단체장들이 부러워할 정도가 됐다. ‘소통령’ 소리까지 나오는 이유다.

무엇보다 자치 시·군 폐지로 주민들이 시장·군수를 직접 선출하지 않게 되면서, 도지사 입장에서는 자신의 자리를 넘볼 ‘될성부른 떡잎’을 제거하며 집권연장의 꿈을 만끽할 수 있었다.

◇ 특별자치 10년, 4537건 권한이양에도 “잘된 것도, 잘 못된 것도 없다” 기대이하

그로부터 10년. 2016년 7월1일을 눈앞에 둔 지금 제주의 모습은 어떤가?

‘무늬만 특별자치’, ‘제왕적 도지사’ 탄생, ‘풀뿌리 민주주의’ 후퇴, ‘외자유치’와 ‘난개발’ 등이 특별자치 10년을 관통하는 주요한 키워드로 떠오르고 있다.

사람, 상품, 자본의 이동이 자유롭고 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 국제자유도시 실현의 꿈은 각종 부작용을 속출했다.

“종전 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치해 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통해 국제자유도시를 조성함으로써 국가발전에 이바지함을 목적으로 한다.” (제주특별법 제1조)

이렇듯 ‘특별자치’는 국제자유도시 조성을 통한 국가발전에 이바지하는 수단이 되면서, 제주에는 외국자본이 밀려들어왔고, 난개발이 횡행했다. 그러는 사이 토종자본은 설 자리를 잃었고, 제주의 곶자왈과 중산간은 거대 외국자본들에 의해 무참히 파헤쳐졌다.

각종 개발사업 추진 과정에서 주민들과의 실랑이가 끊이지 않았고, 외국자본(특히 중국자본)은 카지노를 전제로 대규모 투자 의향을 밝히면서 도박의 섬이 되는 것 아니냐는 우려를 불러일으켰다.

관광·의료·교육·청정1차·첨단 등 이른바 ‘4+1’ 핵심 산업 육성도 뿌리를 내리지 못하고 있다.

‘관광3법’의 권한과 규제를 일괄 이양 받고, 무사증(노비자) 입국허가 대상국가가 180여개 국가로 확대되면서 제주관광은 제2의 중흥기를 맞을 절호의 찬스를 맞았다. 중국인 관광객은 밀려들지만 그로 인해 지역경제에 활력을 불어넣는 낙수효과는 미미했다. 공·항만이 미어터지면서 도민들의 뭍 나들이는 더 힘들어졌고, 쓰레기·교통 문제는 골칫거리로 등장했다.

영리병원 허용을 골자로 한 의료산업 육성은 의료민영화의 물꼬를 틀 것이라는 우려 속에 찬·반 논란이 가중되고 있고, 꿰맞추듯 포함된 1차 산업은 한·중 FTA 등 시장개방으로 바람 앞의 등불 신세가 됐다.

과실송금 문제가 논란이 되고 있긴 하지만 제주영어교육도시가 연착륙에 성공한 점은 그나마 위안거리가 되고 있다.

◇ “자치 시·군 폐지=풀뿌리민주주의 후퇴”…국가발전 이바지, 주민복리 증진은?

3-2.jpg
무엇보다 ‘풀뿌리 민주주의’가 후퇴했다는 지적은 뼈아프다. ‘시장직선제’ 공약을 내건 민선 5기 우근민 도정 때까지는 그나마 자치권 부활 논의가 활발했지만, 이마저 민선 6기 원희룡 도정 출범 이후에는 실종됐다.

그나마 원 도정은 행정시 기능강화에 주력하고 있지만 ‘저비용 고효율’을 내건 행정계층 구조 축소라는 특별자치도 출범 취지에 역행한다는 비판에 직면하고 있다.

주민투표에서 도민들이 선택한 혁신안은 ‘도-시·군-읍면동’ 3계층을 2계층으로 줄여 ‘저비용 고효율’을 달성하자는 것으로, 행정시 기능은 복지 업무 등으로 최소화하는 ‘장구형’(○〓○) 모양을 지향하지만, 지금의 행정시 기능강화는 항아리 모양을 그리고 있다.

이 때문에 자치권을 확대해야 하긴 하는데, 번지수를 잘못 짚었다는 지적이 나온다.

이런 것들에 대한 반성에서 비롯된 것이 제주미래비전 수립이다. 기존 성장 일변도의 국제자유도시 추진전략에 대한 피로감(?) 때문이었을까? 도민들은 제주미래비전의 핵심가치로 “제주가 가지고 있는 환경자산을 활용해 청정자연과 상생하는 융·복합 발전전략이 필요하다”며 ‘청정’과 ‘공존’을 핵심가치로 도출해냈다.

20대 국회의원 선거를 거치면서는 제주미래비전 가치와 국가의 발전만이 아닌 ‘제주도민의 복리향상’이라는 지향점을 제주특별법 제1조(목적)에 명시하자는 요구가 분출했고, 도민들은 이를 공약한 후보들을 선택, 여의도에서 풀 숙제로 맡겼다.

◇“특별자치 핵심은 자기결정권” 특별법 8조서 제주형 자치모형 찾자!

결국 이러한 문제를 풀어나가야 할 주체는 제주도, 제주도민이다. 중앙정부로부터 이양 받은 특례(4537건 권한·사무)를 어떻게 잘 활용하느냐의 문제다.

제주도·도민의 능력이 없는 것도 아니다. 제주도 공직자들 중에는 세율조정 특례를 활용해 연간 1000억대의 재정수입원을 찾아내는 ‘저력’을 발휘한 바 있다. 이렇게 숨은 고수들을 찾아내고, 성과를 낸 공무원에게 특별승진 등 과감한 인센티브를 준다면 잠자고 있는 무한 상상력의 DNA를 깨울 수 있다.

해법이 안 보이는 듯한 ‘자치권 부활’ 문제도 마찬가지다. 제주특별법 제8조에서 답을 찾을 수 있다.

특별법 8조는 “지방자치법의 지방의회와 집행기관에 관한 규정에도 불구하고 따로 법률이 정하는 바에 따라 제주자치도의 지방의회 및 집행기관의 구성을 달리할 수 있다”고 규정하고 있다. 제주도의 정치 환경에 맞는 제도의 선택권을 제주도민에게 부여하고 있는 것이다.

도민사회에서 합의만 된다면 내각제 성격의 ‘기관통합형’은 물론 ‘제3의 절충형’ 등을 선택해 시행할 수 있다는 얘기다.

민기 제주대 교수(행정학과)는 “제주특별자치도 출범의 가장 큰 의미는 지방자치의 ‘자기결정권’을 부여했다는 점”이라며 “1~5단계 제도개선을 통해 이양된 중앙사무와 권한을 어떻게 활용하느냐에 따라 특별자치의 성패가 좌우될 것”이라고 말했다.

<제주의소리>는 ‘특별자치 10년, 어디까지 왔나’ 기획을 통해 지금까지 금기됐거나 논란이 됐던 의제들을 수면 위로 올리고 공론화를 시도하고자 한다.

‘특별자치’의 핵심은 자기결정권이다. 제주도민들이 제주특별법에 상상력을 얼마만큼 입히느냐에 따라 출범 10년을 맞은 제주특별자치도가 힘찬 날갯짓을 시작, 미래 10년을 향해 비상할 수 있음이다.

 

관련기사

저작권자 © 제주의소리 무단전재 및 재배포 금지